行政指導とは？定義・手続・品川マンション事件まで徹底解説

「行政指導の手続って、具体的に何を覚えればいいの？」「申請に関連する行政指導と許認可の権限に関連する行政指導の違いがよくわからない…」――行政書士試験の勉強を進めていると、行政手続法の行政指導パートでこうした悩みを抱える方がとても多いです。行政指導は「お願いにすぎない」と思われがちですが、行政手続法はその手続について細かなルールを定めており、試験でも頻繁に出題されます。この記事では、行政指導の定義・一般原則から各種手続規定、重要判例（品川マンション事件）まで、試験に直結するポイントをやさしく丁寧に解説します。今日からの勉強にぜひ役立ててください。

行政手続法における行政指導の定義を確認しよう

まず、行政手続法における行政指導の定義を正確に押さえましょう。行政手続法2条6号によれば、行政指導とは、行政機関がその任務または所掌事務の範囲内において一定の行政目的を実現するため、特定の者に一定の作為または不作為を求める指導・勧告・助言その他の行為であって処分に該当しないものとされています。

この定義の中で特に重要なのは「処分に該当しない」という部分です。行政指導はあくまで相手方の任意の協力を前提とするものであり、法的拘束力を持つ処分とは性格が異なります。しかし実態として、行政指導に従わないと許可が下りないなど、事実上の強制につながるケースが問題となってきました。行政手続法はこうした弊害を防ぐため、行政指導の手続について様々なルールを設けています。

行政指導の一般原則：任意性の確保が大前提

行政指導には守らなければならない一般原則があります。行政手続法32条1項は、行政指導に携わる者は、当該行政機関の任務または所掌事務の範囲を逸脱してはならないこと、および行政指導の内容があくまでも相手方の任意の協力によってのみ実現されるものであることに留意しなければならないと定めています。

「任意の協力によってのみ実現される」という部分が核心です。行政指導は「お願い」にすぎず、相手方が断っても法的な不利益が生じてはなりません。かつては、本来は処分として法律の根拠が必要なことを、行政指導という形式を使って法的根拠なく行うという問題が起きていました。行政手続法はこうした水面下での行政指導の横行を防ぎ、公正・透明な行政運営を実現することを目的としています。

行政指導の一般原則まとめ（行政手続法32条）

• 行政機関の任務・所掌事務の範囲を逸脱してはならない
• 行政指導の内容はあくまで相手方の任意の協力によってのみ実現されるものであることに留意する
• 行政指導に従わなかったことを理由として、不利益な取り扱いをしてはならない（同条2項）

申請に関連する行政指導：申請者の権利を守るルール

行政指導の手続の中でも、試験で特に注目されるのが「申請に関連する行政指導」についてのルールです。

たとえば、市役所の窓口で生活保護を申請した際に「まず親族に援助してもらってください」と行政指導をしながら申請書を受理しないという対応がなされると、申請者の生活保護を受ける権利が害されてしまいます。このような事態を防ぐため、申請の取下げまたは内容の変更を求める行政指導にあっては、申請者が当該行政指導に従う意思がない旨を表明したにもかかわらず行政指導を継続することにより申請者の権利の行使を妨げるようなことをしてはならないと規定されています（行政手続法33条）。

つまり、相手方が「行政指導には従いません」と明確に意思表示した場合は、その行政指導を継続して申請手続の妨げにすることは禁止されるのです。

【最重要判例】品川マンション事件（最判昭60.7.16）

この論点に関連して、行政書士試験で必ず押さえておくべき重要判例があります。

マンションの建築確認申請をした者が、建築確認を留保されたまま付近住民との話し合いをするよう行政指導を受けました。このような「建築確認を留保したままの行政指導」は違法であるとして国家賠償請求訴訟が提起されたのが本件です。

最高裁は国家賠償請求を認める判断を示しました。判旨には2つの重要なポイントがあります。

第一に建築確認の性質についてです。建築確認処分は基本的に裁量の余地のない確認的行為の性格を有するため、処分要件を具備するに至った場合には、建築主事は速やかに確認処分を行う義務があるとされました。

第二に建築確認留保の違法性についてです。ただし、この義務は例外を一切許さない絶対的なものではなく、建築主が確認処分の留保に任意に同意している場合や、諸般の事情から直ちに確認処分をしないで応答を留保することが法の趣旨に照らし社会通念上合理的と認められる場合には、留保しても違法とはならないとされました。しかし本件ではこれらの事情が認められず、違法な遅延として国家賠償が認められました。

品川マンション事件って、建築確認を留保したこと自体が常に違法ってこと？

違うよ。相手方が任意に同意している場合や、社会通念上合理的と認められる場合は違法にならない。本件は建築主が「もう行政指導には従わない」という意思を示していたのに留保を続けたから違法になったんだ。判旨の例外部分もしっかり覚えよう！

許認可等の権限に関連する行政指導：権限のちらつかせ禁止

かつての行政実務では、「許可を出さないぞ」と権限をちらつかせながら行政指導に従わせるという問題が起きていました。これに対応したのが行政手続法34条です。

許認可等をする権限または許認可等に基づく処分をする権限を有する行政機関が、その権限を行使することができない場合または行使する意思がない場合においてする行政指導にあっては、当該権限を行使し得る旨を殊更に示すことにより相手方に行政指導に従うことを余儀なくさせるようなことをしてはならないと定められています。

「殊更に示すことにより余儀なくさせる」という表現が試験でも問われることがあります。権限があること自体を伝えることは一概に禁止されていませんが、それを強調することで事実上強制するような行為は許されないということです。

行政指導の方式：書面交付のルールを押さえよう

行政指導の方式についても、行政手続法に重要なルールが定められています。

行政指導に携わる者は、その相手方に対して①趣旨・②内容・③責任者を明確に示す義務を負います（35条1項）。ただし、必ずしも書面で示す必要はありません。口頭での行政指導も認められています。

しかし、行政指導が口頭でされた場合において、その相手方から趣旨・内容・責任者を記載した書面の交付を求められたときは、行政上特別の支障がない限り、書面を交付しなければなりません（35条3項）。ただし、すでに文書または電磁的記録により同一内容が通知されている場合は、書面交付の義務はありません（35条4項2号）。

行政指導の方式に関する注意点

• 趣旨・内容・責任者の明示は義務だが、必ずしも書面でなくてよい（口頭でも可）
• 口頭で行政指導をした後に相手方から書面交付を求められたら、行政上特別の支障がない限り交付しなければならない
• すでに文書または電磁的記録で同一内容が通知済みの場合は書面交付義務なし（35条4項2号）
• 「書面交付を求める権利は相手方にある」という点が試験では問われやすい

複数の者を対象とする行政指導・中止の求め・処分等の求め

行政手続法には、複数の者への行政指導や、相手方からの申出に関するルールも定められています。

複数の者を対象とする行政指導（36条）

同一の行政目的を実現するために一定の条件に該当する複数の者に対して行政指導をしようとするときは、行政機関はあらかじめ行政指導指針を定め、行政上特別の支障がない限りこれを公表しなければなりません（36条）。複数の者に対して公平に行政指導がなされるよう、ルールを事前に公開することが求められています。

行政指導の中止等の求め（36条の2）

法令違反行為の是正を求める行政指導（根拠規定が法律に置かれているものに限る）の相手方は、当該行政指導が法律に規定する要件に適合しないと思料するときは、行政機関に対してその旨を申し出て、行政指導の中止その他必要な措置をとることを求めることができます（36条の2第1項）。相手方側から行政指導の違法性を指摘して中止を求める仕組みです。

処分等の求め（36条の3）

何人も、法令違反の事実がある場合において、その是正のためにされるべき処分・行政指導がされていないと思料するときは、行政庁・行政機関に対してその旨を申し出て、処分・行政指導をすることを求めることができます（36条の3第1項）。「何人も」とされている点が重要で、相手方に限らず誰でも申し出ができます。申出を受けた行政庁・行政機関は必要な調査を行い、必要があると認めるときは該当する処分・行政指導をしなければなりません（同条3項）。

行政指導の中止の求めと処分等の求めの比較

• 【行政指導の中止の求め（36条の2）】誰が：相手方 ／ 内容：行政指導の中止等を求める ／ 対象：根拠が法律にある行政指導のみ
• 【処分等の求め（36条の3）】誰が：何人も ／ 内容：処分・行政指導をするよう求める ／ 対象：根拠が法律にある処分・行政指導
• 申出を受けた行政庁・行政機関は必要な調査を行い、必要があれば処分・行政指導をしなければならない義務がある

まとめ：行政指導の手続を今日から整理しよう

• 行政指導の一般原則（任務範囲の遵守・任意性の確保）と、申請に関連する行政指導（33条）・許認可権限のちらつかせ禁止（34条）の条文番号と内容を今日まず声に出して確認しよう。条文番号と内容をセットで覚えることが試験対策の基本。
• 品川マンション事件（最判昭60.7.16）は「建築確認留保が違法になる場合・ならない場合」の両面を理解することが重要。「任意の同意がある場合や社会通念上合理的な場合は違法でない」という例外部分も含めて過去問で確認しよう。
• 行政指導の方式（書面交付のルール）・行政指導の中止の求め（36条の2）・処分等の求め（36条の3）の3点は近年の試験でも問われやすい。「中止の求め＝相手方のみ」「処分等の求め＝何人も」という対比を今日から意識して、過去問演習を始めよう！